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京津冀建设世界级城市群的现状和方向

2017-09-23 18:24:44来源: 微信公众号

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发表刊物:中共中央党校学报,2017,21(04):49-55.sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

作者:石敏俊,中国人民大学经济学院教授、博士生导师,中国科学院百人计划“引进国外杰出人才”入选者。研究领域为区域经济、绿色发展、资源环境管理。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

摘要:京津冀建设世界级城市群,需要树立利益共同体和命运共同体的发展理念,通过以首都圈共同体为载体来将京津冀协同发展的理念落到实处。首都圈共同体是跳出北京来思考首都的发展战略,按照“一城多点”的思路,规划建设首都圈新城新区,承接北京非首都功能疏解,为首都功能重构提供产业支撑。首都圈共同体要实行共建共享共管,构建产业发展共同体、创新共同体、绿色经济共同体三大发展机制。与此同时,应在增强河北的发展能力的基础上,通过推动公共服务均等化和以引促疏来实现区域内的产业转移和非首都功能疏解。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

关键词:京津冀;世界级城市群;首都圈;新城新区;雄安新区sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

一、京津冀建设世界级城市群的现状sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(一)经济密度离世界级城市群有较大差距sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

当前,国际公认的世界级城市群有6个,分别是以纽约、波士顿等为主要城市的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥、多伦多等为主要城市的北美五大湖城市群、以东京、大阪等为主要城市的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英伦城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群、以上海为中心的中国长三角城市群。其中,纽约的经济密度为每平方公里10.27亿美元,芝加哥为9.02亿美元,东京为3.54亿美元,伦敦为3.51亿美元,上海为0.51亿美元。虽然未能列为六大世界级城市群,洛杉矶的经济密度为每平方公里5.37亿美元。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

2015年,京津冀三省市平均的经济密度为每平方公里3197万元,按当年汇率折合成美元为492万美元。其中,北京和天津的经济密度均为每平方公里1.4亿元,按当年汇率折合成美元为2160万美元。从经济密度上可以看到,京津冀区域离世界级城市群仍有较大的差距。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(二)产业结构偏重,产业关联松散sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

产业结构偏重是制约京津冀区域经济密度提升的因素之一。北京的第三产业2013年达到77.5%,已进入后工业化时代。天津和河北的第二产业比重一直高于第三产业,2013年天津和河北的第二产业比重均高于50%,仍处于工业化中期阶段,工业化仍然是经济增长的主要动力。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

在制造业内部,金属冶炼及压延加工、石油加工和化学工业、交通运输设备制造、通用设备制造等部门所占比例较大。与此同时,天津和河北的产业结构相似程度较高,双方的支柱产业均为金属冶炼、石油加工和化学工业、食品加工和制造、通用和专用设备制造,天津和河北在产业发展方向、项目上存在着明显的竞争关系。北京和天津在石油加工和化学工业、交通运输设备制造、通信设备制造等方面也存在着产业结构的相似性。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(三)区域经济差异过大sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

京津冀是城市群尺度上资源禀赋和经济社会发展的差异最大的地区。一方面,首都北京中心城区人口过度集聚,亟需缓解大城市病的困扰。与此同时,在河北的承德、张家口、保定等环绕首都的区域存在着一个贫困程度较深且集中连片的区域,被称为环首都贫困带。在如此近距离范围之内,存在如此之大的区域经济落差,是京津冀地区的重要特征之一。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(四)资源环境压力巨大sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

京津冀地区能源消费量较大,是我国能源密集消费区域之一。2013年,京津冀地区每平方公里的能源消费量高达2042吨标煤,比我国大多数区域高出一倍;人均能源消费量4吨标煤,高于全国平均水平。能源,特别是煤炭消费量过大,环境污染物排放量较大,给大气环境保护带来了巨大压力。2012年,京津冀地区每平方公里的SO2排放量为11.6kg,氮氧化物排放量为12.7kg,高于全国城市平均水平,更是欧美国家平均水平的10多倍。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

二、京津冀建设世界级城市群的问题sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(一)协同发展的思想认识不到位,利益协调的长效机制尚未形成sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

2015年,中央政府制定了《京津冀协同发展规划纲要》,绘制了京津冀协同发展的蓝图,京津冀三方出台了诸多措施,譬如北京加快疏解非首都功能,天津加快推进自贸区,河北积极承接产业转移,但对于协同发展的思想认识不到位,协同发展的长效机制仍未确立。当前,出现了产业转移遭遇水土不服、非首都功能疏解受阻等问题,亟需建立京津冀协同发展的长效机制,协调好各方利益诉求。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(二)重政府、轻市场的倾向明显,行政区划藩篱难以打破sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

在推进京津冀协同发展的过程中,京津冀三方普遍存在着重政府、轻市场的倾向,行政区划藩篱难以打破。在非首都功能疏解和产业转移中,行政区划藩篱的影响表现尤为显著。产业转移应由政府和市场双重驱动。政府只有尊重和利用市场机制,才能帮助企业更好成长,才能实现产业转移的目标。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

2014年以前制造业从北京向天津、河北的转移就是政府和市场的双重驱动下进行的。自从京津冀协同发展战略提出以来,地方政府根据疏解非首都核心功能的要求,规划了产业转移目录,但忽视了市场在产业转移中的重要作用。重政府、轻市场的做法,容易造成急于求成的心理,带来对转入地的产业发展条件考虑不足等问题。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(三)城市发展能力的梯度落差过大,阻碍着跨区域产业协同发展sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

自从京津冀协同发展战略提出以来,京津冀三地之间表现出区域合作的意向,也做出了区域合作的努力,但城市发展能力的梯度落差过大,成为阻碍三地之间跨区域产业协同发展的重要制约因素。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

把城市发展能力区分为要素聚集能力、经济发展水平、福利改善能力、发展支撑条件等4个维度,对京津冀地区城市发展能力进行考察的结果显示,京津冀地区城市发展能力存在着较大的梯度落差(表1)。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

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依据城市发展能力指数得分,可以把京津冀地区13个城市分为3个梯队。第一梯队为北京和天津。2013年城市发展能力指数综合得分高于80分。第二梯队为石家庄、唐山、廊坊、秦皇岛。综合得分在70分-80分之间。第三梯队为承德、张家口、沧州、邯郸、保定、邢台、衡水。综合得分在65-70分之间。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

区分不同维度来看,要素聚集能力的得分差异最大,其次是福利改善能力。可以看出,要素聚集能力和福利改善能力较低是制约河北南部三地市提升城市发展能力的关键因素。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

三、京津冀建设世界级城市群的发展方向sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(一)深化体制机制创新,以世界级城市群建设推动京津冀协同发展sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

应当深刻认识京津冀是一个利益共同体,也是唇齿相依的命运共同体。要以共同体的理念统一思想认识,将协同发展的理念落到实处。当前,必须深刻理解并处理好以下三个关系:sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

一是强化北京首都功能与京津冀世界级城市群建设之间的关系。为了更好地发挥大国首都的功能,需要天津、河北与北京协作,共同提供国际金融中心、全球信息中枢、交通运输枢纽、跨国公司总部基地等世界城市的功能。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

二是北京大城市病治理、非首都功能疏解与世界级城市群建设之间的关系。京津冀地区之所以北京大城市病和环首都贫困带同时并存,又面临雾霾污染治理和产业转型的艰巨挑战,究其原因在于京津冀三方各自为战,分散竞争。京津冀地区应当推进疏密有度、疏密结合的空间发展战略,北京大城市病治理、非首都功能疏解与京津冀世界级城市群建设有机结合起来,重构大国首都功能。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

三是京津冀三方在生态环境保护上的唇齿关系。坝上高原和冀北区域是首都圈乃至京津冀的天然生态屏障,冀北区域是首都圈的水源地。另一方面,京津冀地区面临严重的雾霾污染,大气污染防治的区域联防联控是京津冀地区改善环境空气质量的制度保障。京津冀地区应积极探索生态服务补偿与环境损害补偿的结合,构建首都圈绿色经济共同体。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(二)构建首都圈共同体,推动大国首都功能重构sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

1.树立共建共享共管的首都圈共同体的思想认识sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

首都圈地跨京津冀,应当按照责任共担、利益共享、行为协同、利益协同的原则,构建共建共享共管的首都圈共同体。首都圈共同体应包括产业发展共同体、创新共同体、绿色经济共同体等三大发展机制,将京津冀协同发展理念落到实处。产业发展是首都圈共同体的落脚点,创新共同体是首都圈共同体和首都功能重构的重要内涵,绿色经济共同体是首都圈共同体的重要组成部分。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

2.构建首都圈产业发展共同体sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

构建首都圈产业发展共同体,就是要通过区域合作,把京津冀三方联系起来,推进产业转移和产业协作,为打造世界级首都圈奠定坚实的产业发展基础。构建首都圈产业发展共同体,要处理好政府和市场的关系,注意尊重和发挥市场机制的作用。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

一是加快首都圈新城新区建设。在以北京为核心的首都圈范围内,按照“一城多点”的思路,规划建设若干个新城新区,承接北京非首都功能疏解,为首都功能重构提供产业支撑。雄安新区是“一城多点”的核心,也是首都圈新城新区建设的重点。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

二是创新区域合作机制。首先,要加强产业园区整合,使产业园区成为产业转移和产业协作的平台。其次,要建立互惠共赢的区域合作机制,积极探索利益分配、园区管理等体制机制创新。包括雄安新区在内,首都圈的新城新区建设应大胆尝试园区管理体制的创新,试行京津冀三方共建共管、或者以北京为主导的园区管理体制。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

三是强化产业链整合。即使是在首都圈范围内,与北京和天津相比,河北的产业发展基础相对薄弱,河北与京津之间的产业链整合程度仍然较低。各个产业园区应当根据自身条件,选择若干产业,强化产业链整合,形成主导产业,使得转移企业能够及时融入转入地的产业系统。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

四是培育区位优势要素。新城新区建设需要通过各种措施,培育区位优势要素,使之具备承接产业转移的条件。首先,要加快新城新区的交通基础设施建设,把首都圈的交通基础设施建设规划与新城新区发展规划结合起来。其次,要加快新城新区的产业生态系统建设。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

3.构建首都圈创新共同体sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

构建首都圈创新共同体,是京津冀世界级城市群建设的重要组成部分,也是首都功能重构的实现途。应该以雄安新区建设为契机,加快首都圈创新共同体的建设步伐。推动创新要素向河北的空间转移,使河北具备与首都圈遥相呼应的发展能力。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

构建首都圈创新共同体,重点要做好以下几个方面:一是要从财政预算、人员编制、税务审计等方面积极探索新体制新机制,鼓励和支持北京和天津的高等院校和科研机构到包括雄安新区在内的首都圈新城新区设立分校和分部。二是要鼓励和支持北京的科技园区到包括雄安新区在内的首都圈新城新区设立科技园分园,促进创新要素流动和科技成果转化应用。三是鼓励和支持北京和天津的部分高新技术产业向包括雄安新区在内的首都圈的新城新区转移,提升承接京津中心城区科技辐射的能力。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

4.构建首都圈绿色经济共同体sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

首都圈绿色经济共同体是指京津冀三方在绿色发展理念的指导下,坚持“谁污染、谁付费,谁保护、谁受益”的原则,构建以水源地保护和大气污染治理为重点的跨区域、跨部门的利益分配机制和利益补偿机制,将环境保护、生态补偿与区域发展结合起来,形成首都圈绿色经济发展的长效机制和保障体制。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

构建首都圈绿色经济共同体,重点要做好以下几个方面:一是创新生态补偿机制,把生态服务补偿与环境损害补偿有机结合起来。二是扩大生态补偿的范围,把大气污染防治的利益补偿机制纳入生态补偿机制。三是积极探索新的生态补偿方式,改“输血”为“造血”,鼓励和支持河北产业发展的绿色转型。四是创新绿色发展的协调机制,健全和完善大气污染防治区域联防联控的政策设计。五是高度重视白洋淀流域综合治理与生态环境保护。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

(三)增强河北的发展能力,加快推进公共服务均等化sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

当前,京津冀协同发展战略的实施仍然存在着过于依赖政府的行政手段等问题。需要转变发展思路,堵不如疏,疏不如引。增强河北的发展能力,推动公共服务均等化,有利于以引促疏,通过引导产业转移,促进非首都功能疏解。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

增强河北的发展能力,需从以下五个方面入手。一是增强河北的要素聚集能力,分散京津要素极化流动的压力。二是加快推进公共服务均等化,提升河北的福利改善能力。三是加快构建创新共同体的步伐,提升河北的创新能力和承接京津科技辐射的能力。四是试行干部交流制度,推进京津冀三地之间干部异地挂职任职,提升河北各级地方政府的管理能力,加快政府职能转变。五是积极探索构建京津冀公共财政基金,用于支持符合协同发展目标的公共服务改善和发展能力提升。sYu京燕网-京津冀协同发展重点新闻网站

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